在日常的行政执法活动中，经常有行政机关的执法人员抱怨行政处罚决定作出后，当被处罚事拒绝履行时，申请人民法院执行"难"，以致造成行政处罚案件迟迟不能结案，既在一定程度上影响了行政机关在人民群众中的良好执法形象，损害了行政执法人员的执法积极性，也不利于及时、有效地制止违法乱纪法行为，维护正常的社会管理秩序。可以说，行政机关作出行政处罚后申请执行的效率问题一直是"阻碍"行政机关有效行使公权力，提高行政效能的瓶颈。之所以会出现这样的执行"阻塞"，行政机关与强制执行机关--人民法院在对行政处罚申请执行上的观点分歧是其主要原因。那么，如何正确理解《行政处罚法》第四十五条，即"当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外"，从法理上厘清这其中的种种困惑，就显得非常之重要了。

   　的确，作为行政机关给予违反行政管理法律规范的当事人制裁的一种具体行政行为，行政处罚作出后，其所要面对的是当事人可能因不服而申请复议或者提起行政诉讼的情形，而一旦当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，就会使行政机关作出的行政处罚决定处于一种不可确定之状态，使其暂时不能取得最终的法律效力，因为该行政处罚决定将由此而面临被撤销或者被变更的可能。然而，值得注意的是，尽管如此，却并不影响行政机关作出的行政处罚决定的先行执行力。

   　众所周知，"复议或者诉讼期间（救济期间）具体行政行为不停止执行"是世界上许多国家行政法理论所公认的一项原则，同时也为许多国家的复议或者诉讼实践所遵循。比如，《联邦德国1987年违反秩序法》就规定："罚款裁决的可执行性，只要罚款裁决发生法律效力就可执行"（第九十条）。《联邦德国1953年行政强制执行法》规定："义务在告诫期限内未被履行的，由行政机关决定强制方法"（第十四条）。之所以有这样的规定，这是由国家行政管理所具有的公共性、连续性、紧迫性的特点以及具体行政行为的效力先定特权决定的。所谓具体行政行为的效力先定特权，是指行政机关的具体行政行为一旦作出以后，就假定符合法律规定，对行政机关本身和管理相对人具有拘束力。

  　 因此,当事人对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼，在行政机关没有作出复议决定或者人民法院没有作出判决之前，其所要复议或者诉讼的行政处罚决定仍然有效，对申请人仍然具有约束力，申请人必须认真执行。从行政执法实践来看，如果行政处罚决定在行政复或者行政诉讼议过程中停止执行，那么，受处罚的当事人就会随心所欲地申请复议，使行政处罚决定长时间地不能生效，这样，行政法律秩序就会经常处于不稳定状态，国家利益、公民、法人或者其他组织的合法权益就难以得到保障。正是基于这方面的考虑，所以在《行政处罚法》第四十五条就规定："当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外"。这一规定既有利于提高行政效率，有利于防止受处罚的当事人滥用复议申请权和行政诉讼的起诉权，也有利于预防受处罚的当事人借复议或者诉讼而逃避履行法定义务。

   　依笔者看来，《行政处罚法》第四十五条的内容包含以下三层意思：其一，当事人对行政机关作出的行政处罚决定，不论是否要申请行政复议或者提起行政诉讼，都必须先行履行；其二，作为行政处罚执行机关的人民法院，或者依法享有强制执行权的行政机关对拒不履行行政处罚的当事人，不论其是否要申请行政复议或者提起行政诉讼，都应先予执行；其三，只有法律另有规定，才可依相应的法律规定进行。由此，不难看出，作为行政处罚，其更注重的是行政效率，而不是一味非得让当事人走完所有救济程序才予以执行。在这方面，法律、法规特别赋予一些行政机关，如公安机关、税务机关、海关等等，可以不必经过人民法院而实施行政强制执行权，也在一定程度上也表明了《中华人民共和国行政处罚法》有关行政强制执行应以效率优先的立法意图。不过，强调效率，并不意味着为了追求效率而置管理相对人的合法权益于不顾。其实，不停止执行并不意味着可以行政执法机关可以滥用公权力，任意乱处罚，要知道，在这方面，还有《中华人民共和国国家赔偿法》作为当事人维护自身合法权益的救济手段。也就是说，如果经过复议或者诉讼，最后是行政机关的行政处罚决定被撤销，那作出处罚决定的行政机关自然就要依法承担相应的赔偿责任。

   　不仅如此，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条也作出了与《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条相类似的规定，也都强调了以"不停止对具体行政行为的执行为原则，以停止执行为例外"。

   　但目前的现状是，作为强制执行机关的人民法院在受理行政机关的强制执行申请时，依据的是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的司法解释（以下简称《解释》）。而在该《解释》第八十八条中就明确规定："行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出"，也就是说，被执行人的法定起诉期限未满则不能提出强制执行申请。另外，《解释》第九十四条还规定："在诉讼过程中，被告或者具体行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。"当然，最高人民法院的司法解释似乎也有其法律上的依据。比如，《行政诉讼法》第六十六条就规定："公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行"，这也就是说行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是：公民、法人或者其他组织在法定期限内既不起诉也不履行，或者说只有完全符合上述条件，行政机关才能申请人民法院强制执行。其中"法定期限内"、"不提起诉讼"和"不履行"这些必要的条件只有同时具备，行政机关才有申请人民法院强制执行的可能。

   　很明显，这里牵涉到两个法理上的问题：一、旧法与新法的适用问题；二、最高人民法院司法解释的有效性问题。

   　首先，就旧法与新法的适用问题而言，《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》都是由全国人民代表大会审议通过的，属于相同位阶的法律，具有相同的法律地位。但以两法相比较，《中华人民共和国行政诉讼法》的施行日期是1990年10月1日，是旧法，而《中华人民共和国行政处罚法》的施行日期是1996年10月1日，属新法。根据法律之从新兼从轻的原则，对于旧法与新法均有规定的内容，而二者又似有冲突的情形下，应适用新法。故在对行政处罚申请执行问题上，应按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定执行，而不宜再适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定。

   　其次，就最高人民法院司法解释的有效性来说，笔者以为，最高人民法院的司法解释只能是对审判实践中所出现的具体法律运用问题作出具有操作性的细化和说明，这种解释必须贯彻立法原意，不得对法律作出修改或补充性的解释。之所以如此，主要是由于最高人民法院的司法解释权源于全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，因而其解释权限和范围也只能囿于此，失去了依据的司法解释都应视为违法和无效。故最高人民法院关于行政处罚申请执行的司法解释也不能有悖《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，否则应视为无效的解释。

   　有鉴于此，针对行政处罚申请执行时所出现的带有普遍影响力的"冲突"，从进一步提高行政执法效率，保证正常的社会管理秩序，同时也必须注意维护公民、法人或者其他组织的合法权益出发，建议全国人民代表大会常委会依据现行《中华人民共和国宪法》以及全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，尽快行使立法解释权，对《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条作出明确的立法解释，以有效解决当前行政处罚申请执行时所遇到的诸多疑惑和混乱，切实维护法律的统一和权威。